政府工作報告首提“設立金融穩定保障基金”，到底是什么？

“設立金融穩定保障基金”的提法首次出現在政府工作報告中，引發市場關注。

3月5日，2022年政府工作報告提出，設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

觀點普遍認為，防范化解金融風險始終是金融工作的核心，此舉主要體現托底救助安排，設立金融穩定保障基金將更進一步有效防范化解系統性金融風險。

那么，金融穩定保障基金到底是什么？運行機制將是怎樣的？與存款保險基金等有什么區別？誰來出資管理？

各國處置問題機構的普遍做法

“金融監管并不能完全防止金融機構倒閉，為降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴，必須健全有序的金融風險處置機制，其核心是構建前瞻性的系統性風險判定機制和市場化風險處置機制。”中國人民銀行金融穩定局局長孫天琦在2021年10月表示。

實際上，建立金融穩定保障基金是各國處置問題機構的普遍做法。

據悉，此類基金一般由公共部門管理，動用公共資金或行業資源對特定金融機構（一般為系統重要性金融機構）進行救助和處置，或用于應對重大金融風險事件。

例如，美國有序清算基金（OLF），由財政部設立，FDIC（美國聯邦存款保險公司）負責管理，用于支付FDIC在處置系統重要性金融機構過程中產生的各項費用。OLF事前不累積資金，在需要處置風險時由FDIC向財政部發行債券募資。

再比如，歐盟設立了單一處置基金（SRF），由單一處置委員會負責管理，用于金融機構風險處置。SRF由歐洲銀行業聯盟19個成員國的全部信貸機構和部分投資公司事前繳費出資。此外，在歐債危機應對一攬子計劃中，歐盟還設立了歐洲穩定機制（ESM），由歐元區成員國按比例認購7000億歐元作為原始股本，可向成員國提供低息主權貸款、購買成員國政府債券、直接向系統重要性金融機構注資等。當SRF資金耗盡時，ESM可以向SRF提供最高680億歐元的貸款。

孫天琦表示，此類機制努力進一步豐富風險處置資金來源，并以制度化方式及時應對金融風險，降低市場對央行最后貸款人職能的依賴，防范道德風險。

通常而言，“最后貸款人”職責，指當銀行等金融機構面臨流動性風險，而其他金融機構又無力或不愿對其進行援助的時候，中央銀行出于防范金融風險的考慮，適時履行最后貸款人職能。

資金來源或包括三部分

目前，國際能源價格大幅波動、美聯儲加息預期增強等國際經濟環境風云突變，與此同時，國內還面臨三重壓力及疫情防控需求。

基于此，今年政府工作報告提出，繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的基本方針，做好經濟金融領域風險處置工作。

東方金誠首席宏觀分析師王青認為，在金融穩定方面，政府工作報告提出“設立金融穩定保障基金”，主要體現托底救助安排，進一步夯實金融穩定基礎。可以看到，2021年為防止部分地方大型國企違約風險擴散，各地設立的“信用保障基金”發揮了關鍵作用。

植信投資首席經濟學家兼研究院院長連平也表示，設立金融穩定保障基金，投入一定規模的財務資源，運用市場化、法治化方式來化解風險隱患，將有助于穩定大局，精準拆彈，降低內外部沖擊對國內經濟平穩運行的負面影響。

中國銀行高級研究員李佩珈認為，首次提出設立金融穩定保障基金，有利于實現市場化、法治化處置，達到降低處置成本、維護金融安全的目的。從各國實踐來看，金融穩定保障基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機構以“生前遺囑”的方式繳納，以切實壓實問題機構的主體責任；二是接受處置資助的金融機構在其度過危機后歸還的資金；三是財政資金注資。

與存款保險基金既有聯系也有區別

我國此前已經建成了存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業保障基金等制度，對分業監管下的金融風險進行防范、化解和處置。

在李佩珈看來，建立金融穩定保障基金的實踐構想可追溯到我國存款保險金制度的建立和過去對部分中小問題銀行的處置。

2015年，我國已開始建立存款保險金制度，并被用于包商銀行等問題機構的處置。在處理包商銀行問題時，資金來源除了存款保險基金外，還包括人民銀行提供的金融穩定再貸款資金等。

金融穩定保障基金與存款保險基金既有聯系也有區別。李佩珈分析，一是牽頭部門不同，金融穩定保障基金將主要由省級地方政府牽頭成立，而存款保險基金主要由央行統籌；二是作用對象不同，金融穩定保障基金將主要用于對當地問題機構的處置，而存款保險基金主要用于為儲戶提供保障；三是管理模式不同，金融穩定保障基金可能由人民銀行和地方政府進行雙頭監管，而存款保險基金則主要由人民銀行主管。

李佩珈預計，在部分中小銀行較為集中、潛在風險隱患較高的地區，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當地金融風險的防范和處置，進一步壓實地方責任。

“金融穩定保障基金一方面解決了問題機構處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護相關債權人的利益，又能夠降低對公共部門和廣大納稅人的潛在財務損失(不用或少用納稅人的錢)；另一方面，金融穩定保障基金解決了問題機構處置過程中所涉及的債權債務問題，有利于實現處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在盡可能小的范圍。”李佩珈稱。

孫天琦表示，在構建前瞻性的系統性風險判定機制和市場化風險處置機制的同時，也應強調金融機構自救的主體責任，以“內部紓困”代替動用公共資金進行的“外部援助”，對全球系統重要性銀行引入總損失吸收能力要求，要求其定期制定恢復與處置計劃，健全系統性風險的早期預警機制。這些改革措施的推動實施離不開多部門的有效協調與配合。

就在去年10月底，人民銀行、銀保監會、財政部已發布《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，要求工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行4家全球系統重要性銀行于2025年初達到相應的外部總損失吸收能力要求。

責編:陶紀燕 | 審核:李震 | 總監:萬軍偉