試點經(jīng)驗｜河南省商丘市建設用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價試點經(jīng)驗簡介

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目前，全國10個城市建設用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價試點工作已基本完成，各試點城市在評價方法、成果應用等方面探索出了不少亮點。其中，河南省商丘市在地籍宗地的基礎上，劃分居住、商服、工業(yè)、教育等評價單元，對土地利用程度、效益、潛力進行量化評價，明確了不同用地類型每一項指標判定低效、中度、集約和過度的依據(jù)和標準，并以此為基礎摸清了各類用地的分布、面積、占比等，進而分析其影響因素和現(xiàn)狀。

作為區(qū)域性物流中心城市，河南省商丘市開展城市建設用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價（以下簡稱詳細評價）以來，摸清了城市建設用地的使用現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，為優(yōu)化城市功能布局、促進人口城鎮(zhèn)化發(fā)展、實施低效用地二次開發(fā)、提升地下空間開發(fā)利用水平、強化土地收儲等工作提供了依據(jù)。

盡職調查，為詳細評價筑牢根基

在開展詳細評價的過程中，商丘市以點帶面，選取了中心城區(qū)范圍內的梁園區(qū)和睢陽區(qū)作為評價工作地域。梁園區(qū)是老城區(qū)，通過土地利用狀況調查分析可以摸清老舊小區(qū)和工業(yè)企業(yè)的用地現(xiàn)狀，為老城區(qū)升級改造，工業(yè)企業(yè)低效用地再開發(fā)等提供數(shù)據(jù)樣本和決策依據(jù)。睢陽區(qū)是城市新區(qū)，區(qū)域內多為新建社區(qū)，還有商丘古城特色旅游區(qū)。該市將商丘古城特色旅游區(qū)作為一個單獨的宗地單元進行評價，探索旅游用地對周邊環(huán)境和城市規(guī)劃發(fā)展的影響。

為了高效且優(yōu)質地完成詳細評價工作，商丘市成立了由市政府牽頭、多部門參與的詳細評價工作小組，解決各種行政層面和技術層面的問題。針對部分數(shù)據(jù)缺失或不夠準確的情況，商丘市自然資源和規(guī)劃局與河南省自然資源調查規(guī)劃院抽調專業(yè)技術人員，對詳細評價范圍內所有宗地開展實地調查。通過走訪街道辦事處、社區(qū)物業(yè)、工業(yè)企業(yè)管理辦公室、商業(yè)商務樓宇物業(yè)辦公室、學校辦公室等對所有評價單元土地使用情況、利用效率、開發(fā)程度等用地信息進行調查，對有缺失的數(shù)據(jù)進行補全，并修正了存在錯誤的數(shù)據(jù)。

調研發(fā)現(xiàn)，商丘市詳細評價工作范圍內的建設用地總面積為6082.58公頃，其中居住用地所占比重最大，面積為3684.61公頃，占建設用地總面積的60.58%；工業(yè)用地面積次之，面積為1070.15公頃，占建設用地總面積的17.59%。居住用地在整個評價工作地域均有分布，主要集中在中心區(qū)域和東北、東南區(qū)域。工業(yè)用地主要集中在西北部和西南部，布局比較集中。商服用地主要集中分布在毗鄰產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)域，其余商服用地分布于市區(qū)內。教育用地和其他用地面積占據(jù)一定比例，但均未超過評價工作地域總面積的10%。

因地制宜，完善指標評價體系

商丘市從規(guī)劃符合度、建設強度和利用效益等方面選擇評價指標。在設計評價指標的過程中，該市依據(jù)相關政策規(guī)范和各類設計規(guī)范和建設標準，綜合考慮了數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性、獲取的難易程度等因素，確定了各項評價指標值，并對工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資等確實無法獲取的數(shù)據(jù)進行了剔除，完善了評價體系。同時,商丘市對土地利用程度、效益、潛力進行量化評價，明確了不同用地類型每一項指標判定低效、中度、集約和過度的依據(jù)和標準。

在評價工業(yè)用地時，該市將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內的企業(yè)和其他零星分布在城市中心城區(qū)的企業(yè)，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型對其用地現(xiàn)狀、生產(chǎn)水平和效益進行比對，探討不同城市區(qū)位對企業(yè)發(fā)展的影響。例如：商丘市工業(yè)用地主要分布在城市北部的隴海鐵路兩側和城市西部的商丘市梁園產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及周邊區(qū)域。相比之下，依托交通網(wǎng)線和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的集聚效益，隴海線兩側的工業(yè)用地有部分毗鄰居住用地，周邊人口密度較大，對居住環(huán)境造成一定影響；梁園產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內企業(yè)產(chǎn)值較高，周邊土地開發(fā)程度較高，對周邊企業(yè)產(chǎn)生吸附效應，能吸引更多的工業(yè)企業(yè)進駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

商丘市還創(chuàng)新地將商丘古城作為一個單獨的宗地單元進行評價。調研發(fā)現(xiàn)，商丘古城位于市區(qū)范圍內，占地面積152.68公頃。目前古城內已有部分旅游設施對外開放，四周環(huán)繞綠地和水系，環(huán)境優(yōu)良。古城周邊主要道路多為主干道，交通便捷，且附近建設了多所學校和醫(yī)院，開發(fā)的社區(qū)也越來越多，預期會吸引更多居民入住。商丘古城將成為商丘市城市發(fā)展的重心之一。

運用成果，為科學用地管地提供依據(jù)

在地籍宗地的基礎上，商丘市通過劃分居住、商服、工業(yè)、教育等評價單元，對土地利用程度、效益、潛力進行量化評價，摸清了存量低效用地的開發(fā)潛力、空間布局和結構，為城市科學用地管地、盤活存量土地、推進低效用地的二次開發(fā)利用、完善城市節(jié)約集約用地政策提供了依據(jù)。

其一，詳細評價對商丘市尤其是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內工業(yè)用地的土地利用效率、開發(fā)程度、經(jīng)濟效益等內容進行了調查和分析。商丘市可利用詳細評價的工作成果，結合河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用信息監(jiān)管平臺，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內的土地利用現(xiàn)狀進行全面梳理，分類統(tǒng)計批而未征、征而未供、供而未用和低效用地，確定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內低效用地和閑置土地的坐落情況，統(tǒng)計生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳企業(yè)名錄。詳細評價還為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“百園增效”行動、創(chuàng)新優(yōu)化工業(yè)用地供應方式和完善激勵約束機制提供了數(shù)據(jù)支撐和對策建議：產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)今后應該更加嚴格執(zhí)行用地標準，控制企業(yè)用地規(guī)模，提高土地利用強度和效率；盤活存量，創(chuàng)新土地資源整合再利用模式；強化規(guī)劃管控，建立準入標準機制，提高土地開發(fā)建設效率和工業(yè)用地投入、產(chǎn)出強度。

其二，以詳細評價成果為依據(jù)推進低效用地再開發(fā)工作。詳細評價工作對評價地域內各類功能區(qū)低效利用指標標準值進行了設定，最終通過數(shù)據(jù)收集和實地調查，確定了包括居住用地、商服用地、工業(yè)用地等不同類型的200多宗低效用地。商丘市對這些低效用地的類型、現(xiàn)狀和成因進行了判定和分析：主要集中在居住用地和工業(yè)用地，其中居住用地面積為856.44公頃，占低效用地總面積的49.62%；工業(yè)用地面積為353.33公頃，占低效用地總面積的20.47%。居住用地中低效用地的產(chǎn)生主要還是承載較多居住人口的老城區(qū)內部城中村和老舊小區(qū)，及部分距離城市中心區(qū)域較遠的入住率較低的新建社區(qū)。工業(yè)用地中低效用地的產(chǎn)生主要是零星分布在城市中心區(qū)域的規(guī)模較小的工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內的效益不佳的工業(yè)企業(yè)和采取廠房分期建設的規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)。商丘市以此為依據(jù)開展了城市低效用地再開發(fā)工作，并針對不同低效用地類型制定了不同的低效用地再開發(fā)策略。

其三，此次詳細評價工作對教育用地的土地使用現(xiàn)狀等方面進行了調查研究。商丘市依據(jù)詳細評價工作成果對參與高校教育用地集約利用評價工作的3所高校的教育用地利用狀況進行不同年份的比對，了解近年來商丘市高校教育用地的變化和發(fā)展情況：一種情況是學校發(fā)展已經(jīng)進入穩(wěn)定階段，校園內部教育用地基本全部開發(fā)利用，如需進一步提高土地利用效率，可以嘗試對一些老舊建筑進行改造升級。另一種情況是學校仍處在發(fā)展擴張階段，仍有空閑的校園內部教育用地和正在建設的教學用地和宿舍用地等，學校應在條件允許的情況下加快建設，充分利用校園內的每一寸土地。

（供稿單位：河南省自然資源調查規(guī)劃院)

來 源：中國自然資源報

文字編輯：劉靜文

新媒體編輯：趙志坤

初 審：程秀娟

審 核：湯小俊

審 簽：周 星