向現代化強國轉變需要土地制度進一步改革

現行的中國土地制度與40年前相比已有很大進步，但與中國向現代化強國轉變的要求相比，還需進一步改革。

經歷40年的改革開放，現行的中國土地制度與40年前相比已有很大進步，但與中國向現代化強國轉變的要求相比，還需進一步改革。改革的羈絆，一是思想不解放，認識有偏差;二是利益剛性強，破解力度弱。但歸根結底，還是思想不解放;利益剛性說到底是認識水平不夠。如能認識到深化改革會帶來的多贏結果，利益守護的方略就有可能調整，暫時的利益剛性就有可能打破。

工業文明時代產生了對土地新的認識，但我們的很多認識還停留在農業文明時代。

首先，土地的意義因經濟時代而不同。在傳統農業社會，土地是家庭和民族的核心生存條件。人類進入工業社會，土地的相對地位下降了，相關的一系列制度安排也發生了變化。人類甚至告別了“人口遷移必然伴隨戰爭”的時代。在這個過程中，大部分農民會告別農業，不需要顧及農民有一天因在城市生存不下去返回農村而留一塊地給他們。逆向去農村的主要是投資者和農村生活的偏好者。整體上，一直要到留在農村足夠少的農民的生活水平與城市水平差不多時，轉移速度才會慢下來。這時候，因一系列條件改善，特別是小城市的合理布局，能讓農民與城市居民共享一些城市的公共服務。

其次，農業領域科技投入的邊際產出遠大于土地的邊際產出。耕地資源與耕地播種面積是兩個不同概念。前者可以不增加;后者依賴土地制度的變化和科技進步，可以有所增加。同等面積的播種，依賴科技進步，產量也可以增加。我國農產品大幅度增加主要是依靠科技進步，而農業主產區的耕地資源是減少的，人力投入也是減少的。所謂我國“人多地少”的判斷很不嚴謹，土地資源數量是恒定的，但農民數量是可以變化的。

第三，土地的使用權概念比所有權概念更重要。在實踐上，真正重要的是土地使用權。制度安排中，土地使用權益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有權概念已經近乎精神安慰劑。土地實際使用權更重要。

第四，扭曲土地價格必然帶來效率損失。筆者在某地調研時，學到商業界的一個詞“勾地”，意思是，一些投資者借地方政府招商引資的熱情，獅子大張口地以低價乃至“零地價”索要土地，全國各類開發區都存在這種情形。后果是，我國城市建設用地的經濟密度顯著低于歐美和東亞工業化國家。相反，因為集體建設用地的使用更多依賴市場關系，集體經濟工業園的經濟密度往往超過國家開發區。

第五，土地制度影響居住形態，居住形態則影響社會穩定。當人們居住過密，特別是居住在高層建筑時，容易產生負面心理，導致人際關系惡化，創造力降低。這種居住形態下，實際上已不存在“熟人社會”要素，道德對社會關系的調節作用顯著降低。這種“高密度人口心態”會加深彼此戒備，妨礙信任關系建立，提高社會緊張度，不利于政府化解偶發因素誘導的社會沖突。無視這一現狀，就會帶來大量潛在問題。

農業競爭力低下是中國中長期發展的重大風險。中國不是絕對缺少耕地，而是農業生產成本顯著高于世界主要農產品的出口國，使得大量土地不能有效播種經營。這不僅產生了農產品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權(承包權)永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高中國農業的有效播種面積，使中國農業競爭力大幅提升。

深化土地制度改革還能極大降低中長期社會政治風險。中國的高密度集合住宅樓中的一個個單元，在世界住房市場是質次價高的“劣等品”，這種居住形態會成為社會不穩定的重要條件。如果能大幅提高城市建成區、居民住宅區的用地比重，發展容積率小于1的住宅區，擴大獨棟和聯排住宅，使城市中產階級擁有真正可世代繼承和維護的房產，將有利于社會穩定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關系。如果有條件地使“小產權房”合法化，增加有利于社會友好心理生成的居住形態類別，將使這個問題更容易解決。此外，清理過時的城市土地規劃標準，發展多樣性、混合型的工作生活區，也是一個解決辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，彌補“土地財政”失靈產生的政府負債風險。

土地規劃管理制度也有利于降低消費需求不足產生的經濟停滯風險。居住形態改善后，住房消費也會顯著增加。

深化土地制度改革，還可降低環境風險。通過土地制度改革激勵農場主連片整理土地，有利于實現農業規模化經營，改善農業循環發展條件。改革還會帶來有效農業播種面積的增加，減少農業用地開發的需求，有利于擴大生態用地面積。　□黨國英(社科院農業農村所研究員)