不能以城市轄區人口代替城區人口

最近城市人口收縮問題引起廣泛關注，有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失，在國家發改委最近發布的文件中也提到收縮型中小城市問題，那么是否有大量城市因人口流失而收縮?城市人口收縮的負面影響有哪些?我們應該如何認識這些問題呢?

不能以城市轄區人口代替城區人口

收縮城市概念來自于歐美國家的城市研究，是以城市居住人口是否減少作為評價標準，居住人口減少的城市稱之為收縮城市。世界上絕大多數國家和地區的城市都是城鎮型政區，城市的轄區是以城鎮形態為主，居住人口基本就是生活在城鎮的人口，不包含居住在農村的人口。

中國城市是個行政區劃，其中既包括城鎮區域，也包括農村區域。通常我們在說一個城市的人口規模時可以有兩種理解，一是行政轄區內的所有人口，二是指城市的城區人口。隨著城鎮成為人類經濟活動高度聚集的場所，城區人口規模才真正反映了一個城市的實力，城區人口的增減才真正反映城市發展的活力，因此城區人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價指標。

然而，在一些關于中國城市人口收縮的文章中，將城市的轄區人口作為城市是否收縮的評價指標了。因為在城市轄區人口中包括了大量農村人口，所以轄區人口的增減并不能反映出城市經濟發展的真實狀況。以重慶市為例，2017年重慶外出人口總量高達482.3萬人，是人口凈流出地區，但是重慶的經濟增長在過去很長一段時間處于全國前列。

隨著經濟發展，人口流動規模不斷擴大，2017年中國流動人口規模已達2.44億，占人口總量的17.55%。人口流動已經成為一種社會現象，只要有人口流動，就會有人口流出和流入地區，不可能實現人口的空間絕對均衡。因此，當城市作為區域概念使用時，城市的人口流動并不是大問題。相反，人口流動是要素在空間上的再配置，是實現區域均衡發展的必要手段。

不能以城市局部區域代替城市整體

在研究收縮城市時，明確以城區人口而不是城市轄區人口作為評價指標后，我們發現，中國還處于城市化快速發展階段，絕大多數城市的城區人口總量還處于增長過程中，收縮的比例還不高。受城市人口數據的限制，通常使用人口普查數據來研究收縮城市問題，在全國2236個縣市(設區的市為市轄區的城鎮人口加總，剔除區劃變動的縣市)中，“五普”“六普”期間城鎮人口出現減少的縣市有152個，僅占總量的6.8%。

如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元，以街道為單位分析常住人口變化，結果就會出現較大的改變。為了分析方便，我們選擇人口快速增長的北京、上海和廣州作為樣本進行研究，北上廣是本世紀以來中國人口增長最快的幾個城市，但是如果我們以街道尺度考察人口變動時會發現，北上廣中心城區一些街道的常住人口也出現下降，其中上海中心城區的街道超過一半在“五普”“六普”期間出現人口下降，北京和廣州也分別達到30.5%和27.6%。有些街道甚至已經減少了接近一半的常住人口。

顯而易見，城市城區局部區域出現人口減少不能完全說明城市發展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處于收縮狀態，由此以城區局部區域人口變化來衡量城市是否收縮也不準確。

積極應對城市人口的收縮

當前中國處于已接近城市化成熟的階段，一些缺乏包容性、缺乏發展機會的城市人口流失規模不斷擴大是必然的，應對城市收縮未來必將成為一些城市發展面臨的主要難題。城市收縮是一個前瞻性問題，要正確評價，現在不應該夸大，也不應該回避，而是要積極應對，未雨綢繆，做好謀劃策劃，將城市收縮消滅在萌芽狀態。當前要積極推動城市的供給側結構性改革，實現城市高質量發展。

一是放慢城市空間擴張的速度，提高城市的空間發展質量。要改變大尺度、快節奏的新城建設模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空間尺度，放慢開發節奏，在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通過做小空間尺度達到更加貼近百姓和企業實際需求的效果，供給便于生產、生活和創新的多元化城市空間，減少空間的分割和功能的單一，增強城市空間相互間的連接性，提高城市空間的利用效率。城市空間規劃配置時，要考慮功能的綜合與多元，盡量為未來留下更多發展機會。

二是增強城市的包容性，特別是對于中西部人口大量流出地區的城市，要更多地提供適宜進城農民和城市各類居民就業生活的空間，讓居民能夠從城市發展中受益，共享城市發展的機會，與城市形成緊密的利益共同體，增強城市的吸引力。通過為居民提供多元化而充足的發展機會，提高城市社會流動性，爭取將本地人口留下，并吸引各類人才的進入。

三是增強城市的便利性，城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件，要從城市居民的基本生活需求出發，對城市中的各項資源進行配置，減少居民通勤和消費半徑，創造便于人口交流的空間條件，以便利生活的社區為基礎，打造富有特色的街區。要重視新技術手段的應用，使城市更智慧、更精細、更人性，實現百姓生活更便利、更幸福。

四是讓多元主體參與城市發展，要減少政府大包大攬的行為，為當地居民和社區參與城市發展創造機會，為多元市場主體參與城市建設運營提供機會，使之成為城市建設和發展的運營機構，讓專業的人干專業的事。要創新融資方式，探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資方式參與城市發展的渠道，加大社會資本引入力度，以市場化機制推動城市建設。

五是關注舊城的更新改造，要從提高舊城居民生活的舒適度出發，不斷完善舊城養老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護，留住城市記憶，增強城市對居民的親和力，讓居民對城市有更強的歸屬感。在舊城更新改造中，要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡導精細化管理，像繡花一樣去管理和更新城市。

(作者為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員)