地方金融監管將迎統一立法 防范化解區域性金融風險

記者日前從中國人民銀行網站獲悉，中國人民銀行會同有關方面研究起草了《地方金融監督管理條例(草案征求意見稿)》(下稱《條例》)，并向社會公開征求意見。《條例》明確了地方金融監管規則和上位法依據，統一了監管標準，意味著地方金融監管體制進一步健全。

接受《經濟參考報》記者采訪的業內人士表示，《條例》出臺將進一步助推防范和化解區域性金融風險，促進地方金融體系健康發展。

統一監管框架《條例》出臺回應各方期盼

在近年來地方金融業態發展迅速的背景下，《條例》的出臺可謂正當其時，也意味著地方金融監管將迎來統一立法。

據業內人士向記者介紹，2017年以來，各省、自治區、直轄市陸續成立地方金融監督管理局，加強對地方金融組織的監管，取得明顯成效。但實踐中存在對地方金融監管職責分工理解不盡一致等問題，部分機構和活動游離于金融監管之外，對地方金融穩定形成挑戰。盡管近幾年，河北、天津、山東、四川、浙江、北京、上海、江蘇等地均出臺地方性的金融監管條例，但由于缺乏國家層面統一立法，不能滿足金融監管協調和跨區域監管的需要。

目前，除《融資擔保公司監督管理條例》外，其他關于地方金融組織的監管規則均為規章、規范性文件，層級較低;而對地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構等四類機構也缺乏國家層面統一規則。

人民銀行在《條例》起草說明中表示，為切實防范和化解地方金融風險，健全防范化解金融風險長效機制，有必要通過制定《條例》，明確地方金融監管規則和上位法依據，統一監管標準，構建權責清晰、執法有力的地方金融監管框架，確保中央對加強地方金融監管的各項部署得到落實。

中央統一規則地方實施監管

《條例》按照“中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，將地方各類金融業態納入統一監管框架，強化地方金融風險防范化解和處置，守住不發生區域性金融風險的底線。

招聯金融首席研究員董希淼在接受記者采訪時表示，《條例》的重大意義之一在于明確了地方金融監管職責，并賦予了地方金融監督管理部門履職手段。

《條例》明確，國務院金融監督管理部門制定地方金融組織監管規則，對地方金融監督管理部門予以業務指導。省級人民政府履行對地方金融組織的監督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，對轄區內防范和處置非法集資工作負總責，維護屬地金融穩定。

《條例》還明確，地方金融監督管理部門開展現場檢查和非現場監管，依法采取監督管理措施。建立地方金融風險監測預警機制，視情按程序對地方金融組織采取暫停業務、限制資產轉讓與資金運用、責令控股股東轉讓股權等風險處置措施。分情形設置處罰標準，按照過罰相當原則可實施“雙罰”制，對長期多次從事同類金融違法行為可逐次處罰。

“《條例》明確了‘地方實施監管’，即省級人民政府履行對地方金融組織的監督管理和風險處置職責。其次，由于履職需要抓手，《條例》明確了地方金融監管部門對于一些違法違規行為可采取什么樣的處罰手段，可進一步提高履職的有效性。”董希淼說。

值得注意的是，《條例》還建立中央與地方金融監管協調雙機制，加強統籌協調，強化中央和地方的監督管理協作和信息共享。“中央和地方的協調共享應該是雙向的，這種雙向協調和雙向共享的機制還有待進一步細化和落地。”董希淼說。

強調“地方金融組織持牌經營”

《條例》強調地方金融組織持牌經營，設立區域性股權市場應當經省級人民政府公示，并報國務院證券監督管理機構備案，設立其他地方金融組織應經省級地方金融監督管理部門批準并頒發經營許可證。

《條例》第十二條明確，未經批準，任何單位和個人不得設立地方金融組織、從事或者變相從事本條例規定的地方金融業務，不得在名稱和經營范圍中使用“金融”“貸”“融資擔保”“股權交易”“典當”“融資租賃”“商業保理”“地方資產管理”“交易所”“交易中心”“理財”“財富管理”“股權眾籌”“資金互助”“信用互助”等字樣及其他類似顯示金融活動特征的字樣。“對有‘金融’相關名稱的使用進行嚴格管理，有助于進一步防范金融詐騙等風險的產生，保護老百姓的錢袋子，避免其上當受騙。”董希淼說。

明確“地方金融組織總體堅持服務本地原則”

市場人士通常將地方金融監管的主要對象稱為“7+4”類機構，而此次《條例》對地方金融監管的對象有了更明確的定義。地方金融組織是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規和國務院授權省級人民政府監督管理的從事地方金融業務的其他機構;四類機構是地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構等四類機構。“地方金融組織的定義較此前的‘7’更加擴展。”董希淼說。

就地方金融組織而言，董希淼說，《條例》從法律層面對地方金融組織的身份予以確認，避免了此前在某些地方的司法案例中將部分地方金融組織視為“非法”組織，整體而言有利于其長遠健康發展。

另外，《條例》明確，地方金融組織總體堅持服務本地原則，在地方金融監督管理部門批準的區域范圍內經營業務。地方金融組織跨省開展業務的規則由國務院或授權國務院金融監督管理部門制定。“地方金融組織多產生于基層，其突出特點即是與基層生產經營緊密聯系，熟悉基層情況，且多數地方金融組織自身體量較小，業務管理和風控能力相對不足，其服務的廣度和深度受到一定限制。地方金融組織堅持服務當地，不僅符合自身定位也有利于其長遠發展。”業內人士對記者表示。

不過，考慮到地方金融組織類型多樣，經營模式和業務特點不同，《條例》立足實際情況，統籌防風險和促發展的需要，不采取“一刀切”，提出“地方金融組織跨省開展業務的規則由國務院或授權國務院金融監督管理部門制定”，預留政策空間，并設置過渡期安排。