時話河南 | 開封再提“經濟區和行政區適度分離”，能否成為鄭開同城化的“破壁者”？

鄭開同城化，究竟如何融?

4月11日，開封市發改委公布了《開封市新型城鎮化規劃(2021-2035年)(征求意見稿)》(以下簡稱《規劃(征求意見稿)》)，向社會公開征求意見。長達117頁的文件中，鄭開同城化占據了相當大的篇幅，而其中探索鄭開兩城“經濟區和行政區適度分離綜合改革”的提法，尤其引人關注。

作為事關河南整體發展的重要抓手，鄭開同城化從早先的“鄭汴一體化”開始，已進行多年。那么，對于整體實力“一強一弱”兩城而言，這項聽起來令人耳目一新的改革概念能否打破深度融合過程中的諸多掣肘，成為鄭開同城化的“破壁”之舉?

（開封街景資料圖片 大象新聞記者 邱琦 攝 ）

“承接”鄭州產業轉移、實現公共服務“同城待遇” 開封熱情很高

從整體來看，在由開封市提出的這份規劃中，對產業、交通、公共服務等方面與鄭州的相融“熱情很高”。

基礎設施互聯互通方面，《規劃(征求意見稿)》提出，加快建設鄭開多層次同城化交通網，“推進軌道交通通勤化、城際公路快速化”。

推動K2(鄭開城際)線工程，加快建成鄭開城際鐵路延長線，建成開港大道(鄭州段)、S312鄭開段、G310改造開封段、鄭開科學大道開封段等重大線性工程；加快G107尉氏段建設，啟動鄭汴路高架快速路改造，開通開港城際公交線路；爭取增開鄭州東—開封北—蘭考高鐵班次等標志性交通工程等。

而在產業和公共服務等方面，《規劃(征求意見稿)》使用了“承接”、實現“同城待遇”這樣的表述。

如推動鄭州有序疏解一般性制造業、區域性物流產業，承接鄭州市產業外溢和東部沿海地區產業轉移，培育鄭開300萬輛汽車產業帶。打造鄭汴產業生態圈。

推進公共服務共建共享。重點深化鄭州大學、河南大學“雙一流”高校建設合作，促成鄭州優質中小學校采取集團化辦學、學校聯盟、學校結對幫扶等方式開展跨區域合作。推動鄭州優質醫療機構以集團化運作模式與開封醫療機構開展合作或在開封設立醫療分支機構，探索建立兩市醫保定點醫療機構互認機制。

除此之外，還要推廣建立以社會保障卡為載體的“一卡通”管理服務模式，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現“同城待遇”。

（開封美景資料圖片 大象新聞記者 邱琦 攝）

河南大學經濟學院名譽院長、中原發展研究院院長耿明齋告訴記者，經過這些年的發展，鄭開兩地在交通等基礎設施方面已實現了較高水平融合。鄭州市區、航空港區、開封之間形成的鄭汴港核心區，更匯集了商務中心、科創中心以及機場、高鐵等主要交通樞紐，功能強大、要素密集。隨著鄭開兩地功能布局的進一步優化，無疑會成為鄭州都市圈的核心增長極。

（鄭州金融島資料圖片 大象新聞記者 段晉哲 攝）

“國土空間共謀共繪”“經濟區和行政區適度分離” 開封再提體制機制改革

除了上述具體舉措，開封市公布的這份文件中還有一個引人關注的提法，即探索鄭開兩城“經濟區和行政區適度分離”綜合改革。

（開封書店街資料圖片 大象新聞記者 邱琦 攝 ）

《規劃(征求意見稿)》提出，要壓實鄭開兩市主體責任，開展經濟區和行政區適度分離先行先試，探索建立經濟權和行政權適度分離的綜合改革。按照“決策層+協調層+執行層”的組織架構，對符合條件的縣域，如開封的杞縣開展改革試點工作，擺脫“行政區經濟”干擾，在不改變土地行政屬地所有權的基礎上，讓渡一部分經濟管理權，“破解行政區劃和利益分配機制的不平衡對鄭汴港發展的限制”。

中國人民大學教授、全國經濟地理研究會副理事長兼秘書長孫久文告訴記者，所謂行政區，是為實現國家行政管理、治理與建設而對國家領土進行合理的分級劃分而形成的區域。而經濟區則是在經濟規律的影響下，通過市場的資源調配，自發形成的區域性生產綜合體。“換句話說，前者是通過行政手段劃分，而后者是產業分工、要素流動自發形成，是不以人的意志為轉移的天然體系”。

孫久文說，生產要素可以跨區域流動，而行政區之間的劃分則是固定的，因此就會產生不利于產業鏈協同發展的“行政藩籬”“政策壁壘”，要實現同城化發展，就必須想辦法打破這種壁壘，所謂經濟區和行政區適度分離，就是這樣一種破壁的措施。

（鄭州夜景資料圖片 大象新聞記者 沈翔 攝）

河南省社會科學院城市與環境研究所所長王建國認為，鄭開同城化推行多年，如今交通等方面已做了很多工作。下一步，產業的優化分布、公共服務的“同等待遇”等，這些才是真正的難點。從鄭開來看，鄭州的發展能級要大于開封，要素流動天然會向高能級城市靠攏，公共服務天然會有落差。要推動兩地之間更好協同發展，必須借助政府的“有形之手”，依靠體制機制創新來實現。

深汕特別合作區的成功案例：管理歸深圳、行政區劃在汕尾

事實上，作為近來值得關注的改革概念，“經濟區和行政區適度分離”在粵港澳、成渝等地已經開展試點。其中，受關注比較多的則是位于廣東的深汕特別合作區。

深汕特別合作區是廣東省汕尾市西部一塊約468平方公里的區域。起始于2008年深圳和汕尾兩地共建的深圳(汕尾)產業轉移工業園。當時，兩地當GDP相差超過20倍，屬典型的“強弱合作”。

2011年初，在廣東省委、省政府的支持下，深圳(汕尾)產業轉移工業園升級為深汕特別合作區。這是全國首個特別合作區，開啟了以飛地帶動區域協調發展的改革試驗，被稱為廣東省探索區域協調發展的“試驗田”。

深汕特別合作區成立初期，由深圳市主導經濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。合作區黨工委、管委會為省委、省政府派出機構，行使地級市一級管理權限，委托深圳、汕尾兩市共同管理。特別合作區產生的GDP70%計入深圳,30%計入汕尾;利益分成方面，深、汕各占25%，剩下的50%歸合作區。

2017年，廣東省委、省政府印發《深汕特別合作區體制機制調整方案的批復》，將合作區黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構，形成深圳全面主導、汕尾積極配合的合作格局。

值得注意的是，雖然深汕特別合作區被納入深圳市“10+1”(10個行政區+深汕特別合作區)管理體系，但在行政區劃上，其所在的海豐縣鵝埠、小漠、鲘門和赤石4鎮仍然屬于汕尾市的海豐縣(據汕尾市人民政府官網)。可以說，其在組織架構上屬于深圳市的一個“經濟功能區”。

從“兩地共同管理”變為“深圳全面主導”后，深汕特別合作區的融合發展得到質的提升。2019年是調整完成后的第一年，合作區GDP同比增長23.1%——前一年這個數字只有4%。

截至2021年11月底，深汕特別合作區已供地產業項目83個(含7個招拍掛項目)，76個來自深圳，計劃總投資386億元，全部達產后預計年產值683億元、預計達產年稅收58.2億元。

觀察：“經濟區和行政區適度分離”，如何讓新概念成為鄭開同城化的“破壁者”?

盡管由開封的一紙規劃引發關注，但“經濟區和行政區適度分離”在河南并非首次出現。

2021年12月，河南省人民政府公布的《把蘭考縣納入鄭開同城化進程打造全國縣域治理“三起來”樣板總體方案》(以下簡稱《總體方案》)中就已提出，打破地域分割、行業壟斷、市場壁壘，完善區域合作協商機制，建立蘭考承接跨區域產業轉移和重大基礎設施建設成本分擔機制，“探索經濟區和行政區適度分離發展模式”。

那么，對于鄭開同城化而言，“經濟區和行政區適度分離”的發展模式究竟該如何探索?

孫久文表示，推動經濟區和行政區適度分離，必須要在體制機制、經濟指標和利益分配機制方面做好安排。“雖然深汕特別合作區屬‘飛地經濟’，與鄭開同城化并不完全相同，但其發展模式可供借鑒：首先應建立統一的管理體制，由省級層面或發展較強的地區主導，避免‘政出多門’，以利于協調牽線，打破各種壁壘。同時，也要形成兩地間的利益分配機制，確保實現利益共享”。

與上述說法提供佐證的是，2021年6月17日，川渝兩地首次在上海聯合舉辦招商推介會，在重慶市人民政府官網上，這樣的攜手招商被形容為“探索經濟區與行政區適度分離改革中，經濟管理權限與行政區范圍適度分離的實踐”。

從以往的“各吃各飯”變成了“同桌吃飯”，成渝地區改革經驗中很重要的一點就是形成了利益共享機制。重慶市人民政府官網消息顯示，目前兩地建立了財稅利益分享政策框架，還以川渝高竹新區為首個“試水”區域，探索制定地區生產總值等指標的初步分算方法。

值得注意的是，在河南出臺的《總體方案》中，不僅提出“設立鄭開同城化發展工作專班”，亦有“建立區域投資、稅收等利益分享機制”的相關表述。專家表示，有了先進地區的有益做法和省級層面的重視，“經濟區和行政區適度分離”的改革探索，有望成為鄭開同城化的“破壁舉措”。